Jam против IFC - Что это значит для подотчетности?

Судиться или не судиться - вопрос не в том.

Если вы пострадали от проекта, финансируемого международным финансовым учреждением, что вы можете сделать, чтобы получить возмещение? У вас есть два варианта. Вы можете искать дорогостоящих адвокатов в стране, находящейся за 6000 миль от вас, чтобы судиться за компенсацию, или вы можете написать письмо в механизм подотчетности финансовой организации, не требующее больших затрат, в надежде получить компенсацию. Что бы вы выбрали?

В 2007 году Международная финансовая корпорация (IFC) инвестировала 450 миллионов долларов в угольный завод Tata Mundra Plant в штате Гуджарат, Индия. Несмотря на исследования, показавшие значительное социальное и экологическое воздействие, МФК продолжала оказывать финансовую поддержку проекту.

В 2011 году пострадавшие лица подали жалобу омбудсмену по вопросам соответствия (CAO) - механизму подотчетности МФК. Год спустя CAO пришел к выводу, что МФК не выполнила свои обязательства по обеспечению соответствия проекта некоторым необходимым требованиям экологических и социальных гарантий. В комплексном отчете CAO заключил, что МФК "не выполнила требования должной осмотрительности, изложенные в Политике устойчивого развития".

В ответ МФК оспорила большинство выводов КоАП. Впоследствии она разработала план корректирующих действий, который, по мнению заявителей, не обеспечил адекватного рассмотрения их жалоб. В январе 2015 года КоАП выпустил отчет о мониторинге, подтверждающий, что МФК так и не предприняла значимых шагов по устранению ущерба, нанесенного заводом. До этого момента считалось, что МФК обладает абсолютным иммунитетом от судебного преследования.

Тогда истцы из проекта Tata Mundra обратились за помощью в американские суды и подали иск в окружной суд в 2016 году. Окружной суд отклонил иск, постановив, что МФК обладает абсолютным иммунитетом в судах США. В июне 2017 года Окружной апелляционный суд округа Колумбия подтвердил решение окружного суда. Оба решения основывались на толковании Закона об иммунитете международных организаций (IOIA). В этом законе от 1945 года говорится, что МФК пользуется "таким же иммунитетом от иска... каким пользуются иностранные правительства". В 1976 году Конгресс США впоследствии кодифицировал закон об иммунитете иностранных правительств в Законе об иммунитете иностранных суверенов (FSIA). FSIA предусматривает исключения из иммунитета иностранных суверенов. Сюда входит исключение для "исков, основанных на коммерческой деятельности, имеющей достаточную связь с Соединенными Штатами". 

МФК утверждала, что она обладает иммунитетом от иска, поскольку пользуется тем же абсолютным иммунитетом, которым пользовались суверенные правительства в 1945 году, когда был принят IOIA. С другой стороны, заявители утверждали, что формулировка "такой же, как" в положении IOIA означает, что иммунитет будет "постоянно эквивалентным" и будет меняться в зависимости от того, как меняется значение суверенного иммунитета с течением времени. Поскольку суверенные правительства больше не пользуются абсолютным иммунитетом, утверждалось, что и международные организации не должны им пользоваться. Верховный суд США (SCOTUS) согласился с такой формулировкой. Он отменил решение окружного суда, и дело было возвращено в окружной суд для дальнейшего разбирательства.

Хотя решение SCOTUS, несомненно, является победой правозащитников и экологических активистов, важно рассмотреть вопрос о том, является ли обращение в американские суды наиболее эффективным средством защиты для людей, пострадавших от проектов МФК. Некоторые считают, что если на МФК можно подать в суд, то необходимость в таком механизме подотчетности, как КоАП, отпадает. Вместо этого, утверждают они, споры, возникающие из-за вреда, причиненного проектами, финансируемыми МФК, могут рассматриваться в рамках судебной системы. Такая логика опасна и ошибочна по многим причинам.

Во-первых, исключение из иммунитета, установленное FSIA, является очень узким. Иски должны быть основаны на действиях коммерческого характера, имеющих связь с Соединенными Штатами. За пределами этого очень специфического исключения действия МФК обладают иммунитетом от иска, и истцы остаются без средств правовой защиты. Это вполне может включать вред, причиненный по неосторожности, поскольку обычно суды не рассматривают его как "коммерческую деятельность", а скорее как деликт (гражданское правонарушение). Кроме того, существует множество возражений, которые окружной суд еще не рассмотрел. Например, имеет ли вред, причиненный гражданам Индии в результате реализации проекта, расположенного в Индии, достаточную "связь" с США, чтобы оправдать снятие завесы иммунитета? Суду также предстоит решить, является ли судебная система США наиболее подходящим местом для рассмотрения споров из Индии.

Во-вторых, обращение в суд, будь то в США или Индии, накладывает на истцов тяжелое ресурсное и процессуальное бремя. Кроме того, судебные разбирательства, как известно, сопровождаются длительными задержками. В системе КоАП индивидуальные заявители сталкиваются с минимальным процессуальным и финансовым бременем. Кроме того, заявитель имеет прямой доступ к механизму подотчетности. Чтобы запустить процедуру механизма рассмотрения жалоб, пострадавшему человеку достаточно написать письмо или электронное сообщение в офис КоАП. От заявителя даже не требуется представлять подтверждающие материалы вместе с жалобой. Если КоАП принимает жалобу, то на заявителей практически не ложится финансовое бремя от разбирательства КоАП. В хорошо функционирующей системе КоАП, вместе с отзывчивым руководством МФК, должен быть в состоянии обеспечить адекватное возмещение ущерба лицам, затронутым проектом, гораздо более эффективно и действенно, чем это может сделать любой суд.

В качестве альтернативы, для того чтобы подать иск против МФК в американские суды, заявителям придется нанять адвоката, который сможет сориентироваться в американской правовой системе. В отличие от КоАП, американские адвокаты часто взимают непомерно высокую плату, которую многие пострадавшие лица в развивающихся странах не смогут себе позволить. Вынуждение граждан развивающихся стран полагаться на суды в США усугубит резкое неравенство сил между пострадавшим лицом и соответствующим международным финансовым учреждением. Этот дисбаланс может не существовать в такой степени с механизмом подотчетности международного финансового учреждения. Многие из этих механизмов направлены на то, чтобы облегчить истцам доступ к ним. Даже при наличии механизмов условного гонорара, доступных для найма адвокатов в американской правовой системе, существует множество юридических препятствий, с которыми сталкиваются пострадавшие от проекта лица, добивающиеся справедливости в американских судах, что будет препятствовать любому росту таких судебных процессов.

Хотя решение SCOTUS является важным и должно рассматриваться как дополнительная система возмещения ущерба наряду с механизмами подотчетности, такими как КоАП, важно подчеркнуть, что это решение не следует рассматривать как предвестник того, что механизмы подотчетности и возмещения жалоб международных финансовых организаций устарели. Напротив, необходимость в сильном и отзывчивом механизме подотчетности и возмещения ущерба сейчас даже более важна, чем раньше. Укрепление механизма подотчетности и возмещения ущерба необходимо не только для защиты пострадавших лиц, но и для того, чтобы международные финансовые учреждения могли выполнить свою главную миссию - "не навредить" людям и окружающей среде. Наконец, если международные финансовые учреждения хотят избежать разоблачения и негативной огласки, которые возникают в результате исков, поданных в американские суды, они должны укреплять свои собственные механизмы обеспечения соответствия и реагировать на рекомендации по возмещению ущерба, предложенные ими.

Перекресток для подотчетности?

Проще говоря, последствия судебного дела МФК, недавно рассмотренного Верховным судом США (SCOTUS), могут пойти по одному из двух путей. В лучшем случае, многосторонние банки развития (МБР) признают прецедент, созданный решением SCOTUS, и, опасаясь потока исков, укрепляют свои механизмы подотчетности, чтобы удержать истцов от обращения в суд за компенсацией и возмещением ущерба. Худший сценарий: МБР оправдывают роспуск своих подразделений по рассмотрению жалоб и полностью отказываются от механизмов подотчетности.

Как они будут обосновывать второй сценарий? МБР могут утверждать, что истцы должны добиваться компенсации и средств правовой защиты через суд, поскольку они больше не обладают полным иммунитетом от иска. Такой подход может принести пользу МБР двумя способами. Во-первых, с точки зрения финансов, МБР будут меньше финансировать процессы рассмотрения жалоб, включая расходы на обеспечение участия истцов и других заинтересованных сторон в разбирательствах. Во-вторых, и это связано с первым обоснованием, МБР будут сталкиваться с гораздо меньшим количеством жалоб, так как лицам, затронутым проектом, или сообществам придется пройти через сложный и дорогостоящий путь подачи иска против МБР (монументальное мероприятие, о котором большинство, если не все лица, затронутые проектом, не смеют даже мечтать). Однако эти доводы не перевешивают серьезных последствий отказа от механизмов подотчетности.

С оптимистической точки зрения, решение SCOTUS может стать переломным моментом для подотчетности международных институтов. Вспомните времена до 1993 года. МБР были далеки от людей и сообществ, которые страдали от негативного воздействия различных проектов в развивающихся странах. Создание механизмов подотчетности и инспекционных функций было направлено на то, чтобы мягко сместить баланс в сторону прямого рассмотрения жалоб и претензий тех людей и сообществ, на которых было оказано воздействие. Предоставление третьим сторонам возможности подавать жалобы и добиваться соблюдения МБР их внутренней политики и процедурных требований было значительным шагом вперед с точки зрения прав человека. Однако, как показал случай с МФК, адекватно ли реагируют МБР на рекомендации созданных ими механизмов подотчетности? Безусловно, в этом отношении есть значительные возможности для улучшения.

Сузуки и Нанвани из Азиатского банка развития хорошо сформулировали это: "...банки по-прежнему рассматривают механизмы подотчетности как инструменты внутреннего управления для повышения операционной эффективности и дисциплины организации". Другими словами, механизмы подотчетности все еще не обладают достаточной юрисдикцией в МБР, чтобы оказывать сильное влияние на институциональную политику и принятие решений. Безусловно, такие механизмы, как КоАП и Инспекционная группа, оказали значительное влияние на свои соответствующие руководящие институты и порой оказывались бастионами прогресса и инноваций. Однако, несмотря на эти успехи, недавнее решение SCOTUS выявило более трудноразрешимую проблему. Почему МФК вообще отказалась прислушаться к рекомендациям и предупреждениям КоАП? Похоже, что до решения суда МФК и другие МБР все еще слишком легкомысленно относились к рекомендациям своих механизмов подотчетности. Возможно, дело МФК сыграет роль катализатора "второй волны" подотчетности среди МБР и положит начало беспрецедентной консолидации прозрачности на институциональном уровне, а возможно, и нет.

Соавторы: Питер Болдт и Бетани Перейра