На перепутье: Реформы независимых механизмов подотчетности

В 2011 году в одной из прибрежных общин штата Гуджарат, Индия, местные рыбаки обеспокоились потенциальным воздействием планируемой угольной электростанции мощностью 5000 мегаватт на их средства к существованию. Община пожаловалась на эти опасения, в частности, в механизм подотчетности одного из финансирующих организаций - омбудсмену по соблюдению требований (CAO) Международной финансовой корпорации (IFC).

В результате расследования КоАП установил, что МФК нарушила собственную политику оценки потенциального социального и экологического воздействия. В ответ МФК представила план корректирующих действий, однако КоАП посчитал, что включенные в него меры недостаточны для полного решения возникших проблем. В 2016 году община решила пойти дальше и подала иск против МФК в окружной суд США. Это дело, известное как "Джем против МФК", произвело фурор в сфере международного развития, поскольку оно отменило ранее существовавшее мнение о том, что МФК обладает абсолютным иммунитетом от предъявления исков в судах США. Освещение этого дела в средствах массовой информации привело к тому, что подотчетность международных финансовых организаций (МФО) стала предметом пристального внимания.

Именно в этом контексте независимые механизмы подотчетности (НМП) во всем мире переживают период реформ. В то время как некоторые из этих реформ были прогрессивными, другие были регрессивными.

Эти реформы происходят более чем через 25 лет после создания первой ИАМ - Инспекционной группы (ИПН) Всемирного банка (ВБ). С тех пор количество ИАМ значительно увеличилось, и число жалоб, подаваемых в них, также резко возросло (рис. 1). Хотя, с одной стороны, этот рост числа жалоб можно рассматривать как положительную тенденцию, иллюстрирующую повышение доступности для тех, кто пострадал от проектов и программ МФИ, он также свидетельствует о масштабах продолжающегося ущерба, наносимого сообществам проектами, финансируемыми МФИ.

Принципы Рагги

IAM существуют для того, чтобы привлечь МФИ к ответственности за негативное воздействие финансируемых ими проектов и предоставить пострадавшим сообществам возможность получить компенсацию. Хотя между МФУ существуют некоторые существенные различия, обусловленные разными мандатами их головных организаций, существует также четкий стандарт, по которому следует оценивать все МФУ. В 2011 году Организация Объединенных Наций одобрила Руководящие принципы предпринимательской деятельности в аспекте прав человека, известные также как Принципы Рагги. В них был закреплен принцип "доступа к средствам правовой защиты", а также приведены критерии эффективности внесудебных механизмов рассмотрения жалоб, таких как IAM.

С тех пор восемь принципов Рагги получили широкое признание со стороны международного сообщества и лидеров бизнеса. IAM должны быть легитимными, они должны вызывать доверие у всех групп заинтересованных сторон и нести ответственность за справедливое проведение процессов рассмотрения жалоб. Они должны быть доступными. Это означает, что они должны быть известны всем заинтересованным сторонам и что должна быть оказана помощь тем, кто может столкнуться с препятствиями в доступе к механизму. IAM также должны быть предсказуемыми; они должны обеспечивать четкую и известную процедуру, в заранее установленные сроки, с ясностью в отношении типов процессов, доступных результатов и средств мониторинга реализации. Важным критерием является то, что IAM должны действовать справедливо, стремясь обеспечить всем сторонам доступ к информации, консультациям и опыту, необходимым для участия в процессе рассмотрения жалоб на справедливых, информированных и уважительных условиях. Шестой принцип - прозрачность. Важно, чтобы все стороны были осведомлены о ходе процесса рассмотрения жалоб, и в целом прозрачность необходима для оценки работы механизма. Далее, процесс должен быть совместим с правами. Другими словами, IAM должен обеспечить, чтобы результаты и средства правовой защиты соответствовали международно признанным правам человека. Эти процессы также должны быть источником непрерывного обучения, чтобы можно было извлечь уроки для улучшения процессов принятия решений, политики и проектов головных учреждений, чтобы предотвратить или смягчить будущие жалобы и ущерб. И, наконец, ИАМ и их процессы должны быть основаны на вовлечении и диалоге. Это требует проведения консультаций с различными группами заинтересованных сторон при разработке механизмов, а также в процессе рассмотрения и разрешения жалоб.

Четыре последние реформы IAM

Учитывая текущий контекст, важно понять, в какой степени эта волна реформ укрепляет и развивает эти принципы. Это будет сделано путем изучения содержания четырех недавно проведенных обзоров и их оценки в контексте соответствующих перечисленных принципов. МПН/ВБ подвергся реформированию в 2017-2018 годах (некоторые реформы были объявлены в марте 2020 года) после принятия новой Социально-экологической рамочной программы. Эти реформы были описаны как пересмотр "инструментария", относящегося к различным действиям, которые СПИ/ББ имел право предпринимать в отношении жалоб. Несмотря на такую терминологию, конечным продуктом стал комплекс реформ. В 2017 и 2019 годах, соответственно, Независимый механизм рассмотрения жалоб (НМВУ) Зеленого климатического фонда (GCF) объявил о своем новом обновленном круге ведения и новых процедурах и руководящих принципах, которые заменили временные процедуры, действовавшие до этого момента. Совсем недавно, в 2019 году, Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) завершил всеобъемлющий обзор своего механизма рассмотрения жалоб, в результате которого была разработана новая политика подотчетности и структура Независимого механизма подотчетности проектов (IPAM). Он вступил в силу в начале 2020 года. Азиатский банк инфраструктурных инвестиций (АБИИ) представляет собой несколько иной случай, поскольку является новым учреждением. Поэтому, вместо пересмотра или реформы, упомянутые политики представляют собой первый механизм для людей, затронутых проектом (PAPM), который был утвержден Советом директоров AIIB в декабре 2018 года.

1. Легитимность

Легитимность включает в себя ряд различных элементов, все из которых являются ключевыми для обеспечения доверия к ИАМ со стороны тех, для кого этот механизм предназначен. Доверие очень важно, поскольку без него эффективность IAM становится неважной, так как она не будет использоваться теми сообществами, для которых предназначена.

Одним из элементов легитимности является независимость: от руководства, финансистов, политических деятелей и других подразделений головной организации. Хотя все рассмотренные IAM имеют прямую отчетность перед своими советами директоров, что соответствует лучшей международной практике, были подняты и другие вопросы относительно их независимости.

После почти двухлетней задержки, в марте 2020 года СПИ/ВБ объявил окончательные результаты процесса обзора. Одним из заявлений стало изменение структуры механизма подотчетности. Была создана новая служба разрешения споров (это введение приветствовали многие), которая будет работать вместе с СПИ/ВБ в рамках нового механизма подотчетности, возглавляемого новым исполнительным секретарем, назначаемым Советом и подотчетным ему. Это вызвало обеспокоенность некоторых наблюдателей от гражданского общества по поводу потенциального воздействия на СПИ/ВБ, поскольку роль этого нового органа еще не прояснена в деталях, что потенциально создает возможности для неоправданного вмешательства в функционирование СПИ/ВБ и путаницы в отношении ролей и полномочий каждого органа в рамках Механизма подотчетности. Эти наблюдатели отмечают, что в худшем случае это может привести к созданию препятствий для справедливого и эффективного функционирования СПИ/ВБ. В случае с AIIB, PAPM/AIIB размещается в одном большом подразделении, на которое возложены многочисленные функции, - Группе по рассмотрению жалоб, оценке и обеспечению добросовестности (CEIU). В связи с тем, что под это описание попадают совершенно разные мандаты, некоторые наблюдатели утверждают, что существует возможность возникновения конфликта интересов, например, между функциями рассмотрения жалоб и оценки. Они считают, что это может подорвать независимость PAPM/AIIB, даже если само подразделение имеет прямую подчиненность Правлению.

2. Доступность

Одним из наиболее важных принципов является принцип доступности, обеспечивающий возможность использования механизмов отдельными лицами и сообществами, которым это необходимо.

Проекты развития почти всегда осуществляются в бедных сообществах, часто в районах с низким уровнем грамотности или доступа к информации. Поэтому простое незнание сообществ о существовании механизма рассмотрения жалоб является значительным препятствием для повышения эффективности. Одним из способов, с помощью которых ИАМ могут снизить этот барьер, является проведение мероприятий по информированию сообществ в районах реализации проекта об их наличии и функционировании, а также информирование организаций гражданского общества о том, как они могут помочь людям и сообществам связаться с ИАМ. В каждом из четырех недавно рассмотренных ИАМ предусмотрены мероприятия по работе с населением. Однако можно сделать больше для того, чтобы информация была получена теми, кто больше всего в ней нуждается, особенно в ситуациях, когда существует несколько спонсоров проекта или когда финансирование проекта осуществляется через посредников. Одна из рекомендаций ОГО заключается в том, чтобы поручить заказчикам или организациям-исполнителям распространять информацию о ИАМ среди местного населения. Единственная ИАМ, которая еще не приняла эту рекомендацию, - ИПАМ/ЕБРР, и это, несомненно, будет полезным инструментом для преодоления зачастую большого разрыва между МФИ, ИАМ и сообществами, затронутыми проектом.

Следующим этапом, после того как человек или сообщество узнает о IAM, является подача соответствующей жалобы. В этом отношении доступность различных механизмов сильно различается. В письме более десятка международных ОГО критиковали PAPM/AIIB за его ограниченную доступность. В письме говорилось, что политика PAPM/AIB в отношении приемлемости по времени является слишком ограничительной, позволяя подавать жалобы только после утверждения проекта (тем самым не позволяя предотвратить ущерб) и вплоть до официальной даты закрытия проекта или последнего выделения средств. Только в исключительных случаях жалобы могут быть поданы в течение двух лет после закрытия проекта. В письме также подробно описаны некоторые другие барьеры, препятствующие доступности. К ним относятся сложные процедуры подачи жалобы, запрет на оказание помощи неместным, за исключением исключительных случаев, и большое количество критериев исключения. К ним относятся: если проект софинансировался в соответствии с социальными и экологическими стандартами других финансирующих организаций, высокие требования к доказательствам ущерба и требование доказать, что податели жалоб пытались решить проблему как через механизм рассмотрения жалоб на уровне проекта, так и путем "добросовестной" работы с руководством. МПН/ВБ недавно объявил о продлении срока действия своего требования о приемлемости с даты закрытия проекта или после того, как 95% средств было выплачено, до 15 месяцев после даты закрытия проекта. IPAM/ЕБРР также расширил временное правомочие - до 2 лет после того, как ЕБРР перестал иметь финансовый интерес в проекте.

НМВУ/GCF, с другой стороны, идет дальше, чем любой другой IAM, делая механизм максимально доступным. В отличие от других механизмов, которые требуют подачи жалоб в письменной форме (и, как правило, на официальном языке), НМВУ/GCF позволяет заявителям подавать жалобы любым доступным им способом, не только в письменной форме и на любом языке. Кроме того, жалобы могут быть поданы либо в течение двух лет с момента, когда заявителю стало известно о неблагоприятном воздействии, либо в течение двух лет после даты закрытия проекта, в зависимости от того, какая дата наступит позднее.

3. Предсказуемость

Для того чтобы ИАМ рассматривались как эффективные, заслуживающие доверия и значимые для заинтересованных сторон, процедуры и процессы рассмотрения жалоб должны быть четко изложены, у сообществ должна быть вера в то, что их выводы серьезно воспринимаются руководством и клиентами и что предпринимаются соответствующие действия для устранения или компенсации причиненного вреда. Хотя во всех случаях меры по исправлению ситуации разрабатываются руководством МФИ в ответ на выводы ИАМ (а в некоторых ИАМ - рекомендации), одним из ключевых отличий ИАМ являются их функции мониторинга и надзора за разработкой и реализацией этих планов.

По мнению некоторых комментаторов, включение функции мониторинга для СПИ/ВБ было особенно спорной частью его обзора, в связи с предполагаемым восприятием неправомерного "вмешательства" в управление Всемирным банком, и поэтому это было одним из решений, о котором было объявлено лишь недавно. Новые реформы предусматривают создание определенного потенциала для надзора и мониторинга там, где раньше его не было. Это положение позволяет IPN/WB "проверять" планы действий Банка по управлению (MAP). Однако для этого СПИ/ВБ необходимо получить одобрение Совета директоров, а проверка может быть проведена только после "существенного выполнения" ПДМ и/или если мониторинг со стороны руководства сообщает о невыполнении. Кроме того, проверка носит ограниченный характер : согласно политике, посещение участка должно быть не более одного, и у СПИ/ББ нет возможности делать замечания по содержанию самого ПДМ.

Для сравнения, большинство других ИАМ уже давно имеют функции мониторинга, которые являются более надежными, чем реформы, принятые Правлением ВБ в этом аспекте реформ ИПН/ВБ. IPAM/EBRD, PAPM/AIIB и НМВУ/GCF все имеют функции мониторинга, хотя некоторые из них более обширны, чем другие. НМВУ /GCF обязан утверждать планы корректирующих действий руководства и может потребовать их модернизации, если они окажутся неадекватными, а IPAM/EBRD и НМВУ/GCF могут сообщать Правлению о любых вопросах, касающихся реализации или несоблюдения корректирующих действий.

4. Прозрачность и взаимодействие с заинтересованными сторонами

Следующие два критерия тесно связаны между собой, поскольку полноценно взаимодействовать с заинтересованными сторонами можно только в том случае, если решения, процессы и политика известны и доступны для них. Прозрачность IAM является одной из самых больших проблем ОГО в секторе подотчетности и вызывает много критики. Одна организация гражданского общества критиковала политику PAPM/AIIB за то, что они обязуются делать общедоступными только резюме своих расследований и оценок, что препятствует внешнему анализу обоснованности этих выводов. С другой стороны, процесс реформирования IPN/WB был подвергнут критике со стороны комментаторов за отсутствие прозрачности в период проведения обзора. Это сопровождалось отсутствием возможности и информации для адекватного и законного взаимодействия с заинтересованными сторонами, что подрывало общественное признание процесса обзора и препятствовало учету полезного вклада затронутых сообществ и ОГО. Прозрачность необходима для действительно подотчетного, эффективного и современного механизма. Напротив, в рамках IPAM/EBRD и НМВУ/GCF проводились длительные консультации (17 и 24 месяца соответственно), в результате которых в окончательные стратегии были внесены значительные изменения. IPAM/EBRD и НМВУ/GCF также ввели меры по повышению прозрачности и вовлечению заинтересованных сторон, раскрывая все отчеты по делам и предоставляя заявителям возможность комментировать проекты отчетов IAM и MAP, а также отчеты по мониторингу.

 

5. Источник непрерывного обучения

Рассмотрение жалоб, вероятно, является наиболее важной функцией ИАМ МФИ сегодня. Однако для того, чтобы мандат по оказанию помощи сообществам не ограничивался рассмотрением индивидуальных жалоб, IAM должны также выступать в качестве источников знаний и опыта для совершенствования политики головного учреждения. Только в этом случае извлеченные уроки могут быть использованы для предотвращения жалоб и ущерба в будущем. Это осуществляется в основном через консультативную функцию, которой, в той или иной степени, обладают все рассмотренные IAM. В рамках этого мандата ИАМ предоставляет руководству МФИ рекомендации по совершенствованию политики и руководящих принципов на основе своего опыта, а в некоторых случаях, как, например, в НМВУ/GCF, также на основе передовой международной практики.

IPAM/EBRD также является дополнительным источником обучения для ЕБРР и еще одним уровнем подотчетности для его клиентов и партнеров по реализации. Согласно новой политике, если предлагаемый клиент ранее был стороной или предметом жалобы в IPAM/EBRD, эта информация будет направлена в Совет и принята во внимание до того, как ЕБРР осуществит какие-либо дополнительные инвестиции. Это обеспечивает сильный финансовый стимул для клиентов соблюдать социальные и экологические гарантии и гарантирует, что клиенты, известные тем, что наносят ущерб сообществам, больше не получат финансирование.

Заключение

Этот краткий анализ последних обзоров четырех IAM, проведенных на сайте condhttps://www.somo.nl/reviews-of-world-bank-groups-accountability-mechanisms-too-important-to-be-done-in-secret/ucted, показывает, что реформы и обзоры не всегда развиваются в направлении, соответствующем Принципам Рагги. Скорее, мы можем наблюдать сочетание изменений. В то время как некоторые из них, вероятно, повысят эффективность ИАМ за счет укрепления их основополагающих принципов, другие, скорее всего, сведут на нет некоторые из этих усилий.

Это важные уроки, которые должны быть извлечены для других IAM и МФИ и того, как они проводят свои реформы. В настоящее время еще две ИАМ находятся на стадии обзора. Независимый механизм обзора (НМВУ) Африканского банка развития (АфБР) недавно начал свой третий обзор, который должен завершиться в январе 2021 года. Консультативный омбудсмен по вопросам соответствия (CAO) Международной финансовой корпорации (IFC) и Многостороннего агентства по инвестиционным гарантиям (MIGA) также начал проверку "в контексте стратегии IFC по работе на более сложных рынках и судебных разбирательств, ставящих под сомнение степень нашей подотчетности". Планируется, что этот процесс завершится в мае этого года (2020). Хотя этот процесс еще не завершен, он уже вызвал критику со стороны ОГО за отсутствие прозрачности, аналогичную той, которая была высказана в отношении процесса обзора IPN/WB. Это включает в себя неопубликование круга ведения группы по обзору, отсутствие обязательств по раскрытию окончательных рекомендаций и отсутствие места для публичных комментариев по рекомендациям. В какой степени это может подорвать доверие затронутых заинтересованных сторон к процессу и его результатам, еще предстоит выяснить.

Мандат, полномочия и эффективность IAM подвергаются пересмотру как внутри МФИ, так и за их пределами. Это можно наблюдать на примере обратной реакции, с которой они столкнулись после дела "Джем против МФК", где был приведен пример, когда рекомендации IAM не были учтены и выполнены. К сожалению, это не единичный случай, и необходимость для сообществ использовать судебные механизмы для получения возмещения - это шаг в неправильном направлении, поскольку они, как правило, менее доступны для большинства сообществ, пострадавших от проектов, финансируемых МФИ. Для того чтобы СМР сохранили свою актуальность в качестве основного способа возмещения ущерба, им необходимо повысить свою эффективность путем укрепления основополагающих принципов, на которых они базируются, в соответствии с международно признанными принципами Рагги. Без этого существует риск, что подотчетность и возмещение ущерба станут менее доступными для сообществ, а МФИ также откроют себя для потенциально дорогостоящих и подрывающих репутацию судебных исков. В этом смысле IAM находятся на перепутье, и их материнским институтам следует действовать дальновидно и осторожно.

Статья подготовлена Катриной Леманн-Груб и Лаланат де Сильва