Уроки, извлеченные в ходе внешнего обзора экологической и социальной подотчетности МФК

За последние 10 лет Омбудсмен по соблюдению требований (CAO) получил 231 жалобу, связанную с проектами Международной финансовой корпорации (IFC) и Многостороннего агентства по инвестиционным гарантиям (MIGA), двух подразделений частного сектора Группы Всемирного банка. Из этих 231 жалобы чуть менее половины были признаны приемлемыми (115) и прошли либо процедуру разрешения споров, либо проверку на соответствие требованиям - два механизма, доступных для рассмотрения жалоб. Процесс разрешения споров был относительно успешным: около 75% дел были разрешены частично или полностью. С другой стороны, функция проверки соответствия была менее успешной, особенно в том, что касается ее способности предоставлять средства правовой защиты людям, пострадавшим от несоблюдения МФК или МИГА требований проекта. Только в 13% случаев действия по исправлению ситуации были признаны адекватными для приведения проекта в соответствие, в то время как в 87% случаев действия были признаны либо частично удовлетворительными, либо неудовлетворительными.

Именно на основании этих результатов был проведен внешний обзор CAO, в частности, его функции по обеспечению соответствия, а также экологической и социальной (E&S) подотчетности МФК и МИГА. Это уже четвертый обзор в истории CAO, предыдущие проводились в 2003, 2006 и 2010 годах. Подобные обзоры являются одним из неотъемлемых способов, с помощью которых все независимые механизмы подотчетности (НМП), одним из которых является CAO, совершенствуются, адаптируются и растут по мере развития своих институтов и передовой практики. Они также являются важным способом, с помощью которого НМП, как независимые институты, учитывают внешнюю обратную связь.

Этот последний обзор был инициирован в июне 2019 года по просьбе Советов директоров МФК и МИГА, чтобы снять некоторые из вышеупомянутых проблем. Они еще более усилились в связи с тем, что описывается как "растущие судебные риски, с которыми сталкивается МФК", ссылаясь на недавнее, широко освещенное дело против нее(Jam против МФК).

Обзор был проведен группой из шести независимых внешних экспертов, перед которыми была поставлена задача дать рекомендации по организации управления, роли и эффективности CAO; влиянию текущих процессов CAO на заинтересованные стороны; реакции МФК и МИГА на обеспокоенность по поводу неблагоприятного воздействия; использованию опыта работы CAO на уровне политики МФК и МИГА; и необходимости развития механизмов рассмотрения жалоб в руководстве МФК/МИГА.

Рекомендации внешнего обзора
По итогам 10-месячного процесса обзора был подготовлен следующий набор рекомендаций, адресованных как IFC/MIGA, так и CAO.

Рекомендации для МФК/МиГА:

• играть ведущую роль в обеспечении и продвижении устойчивости в частном секторе
• уточнить ответственность финансовых посредников за ООС и обеспечить эффективность их работы в области ООС и С
• укрепление потенциала, систем и организационных менталитетов для решения проблем и жалоб затронутых людей
• создать более активную культуру реагирования и большую готовность к взаимодействию с клиентами и жалобщиками
• признать, что эффективное КоАП является неотъемлемым компонентом подотчетности МФК/МИГА в области ООС и С
• создать структуру IFC/MIGA для принятия мер по исправлению ситуации в случаях, когда несоблюдение требований способствует причинению вреда

Рекомендации для КоАП:

• пересмотреть структуру отчетности таким образом, чтобы CAO отчитывался перед Советом директоров (в настоящее время CAO отчитывается перед Президентом Группы Всемирного банка)  
• сократить сроки рассмотрения жалоб (в среднем проверка соответствия занимает более 3 лет)
• укреплять усилия по поиску путей скорейшего разрешения жалоб
• усилить меры по защите клиента и предоставить IFC/MIGA официальное право голоса на ранних этапах процесса соблюдения законодательства
• создать новую, утвержденную советом директоров политику и пересмотреть оперативные руководящие принципыCAO

While this process and the findings it produced were directed at IFC/MIGA and the CAO, there is huge value in other international financial institutions (IFIs) and IAMs examining these findings and their broader relevance to the field of accountability in development finance. This includes for the Green Climate Fund (GCF) and the Independent Redress Mechanism (IRM), particularly due to the similarities in the funding models, including the use of financial intermediaries, and E&S policies and standards of the GCF and IFC.

Financial Intermediation
One of the key findings regarding the funding structure, was the uncertainty created by financial intermediaries, entities that act as middlemen to on-lend or invest in sub-projects. The review found that there is currently insufficient clarity on how its E&S policies apply to sub-projects and significant gaps in the IFC’s ability to ensure that its financial intermediary clients are adequately assessing E&S risks and ensuring the application of the IFC’s Performance Standards. In addition, the complexity associated with financial intermediaries also creates challenges for the CAO’s functioning, both for affected stakeholders to access the CAO as well as for determining whether incoming complaints are eligible.

Therefore, the review recommended that the IFC further clarify how it will assure itself of the E&S performance of its financial intermediaries, strengthen its due diligence and supervision of financial intermediary clients and enhance the transparency of IFC-funded portfolios and sub-projects. These recommendations are very relevant to the GCF, which also channels a substantial proportion of its funding through financial intermediaries. In addition to the complexity of channeling its project finance through financial intermediaries, the GCF’s portfolio also includes ‘programmes’, which are funded activities with overarching goals and themes, which are made up of sub-projects usually spanning across several countries. These sub-projects are not, as yet, disclosed on the GCF website and are not required to be individually approved by the GCF Board, but are rather identified subsequently according to a broad set of eligibility criteria. These layers in the financing structure of the GCF are worth examining in the light of the issues faced by the IFC. 

Remediation of Harm
One of the most significant recommendations was the need for improved systems for providing remedy to affected people. This remains one of the weakest points across the board for IAMs where even with findings of non-compliance, affected people are often left with no or inadequate remedy. The review recommended the establishment of a ‘remedial action framework’, a clearly defined structure and process for how remedy should be provided if required. Firstly, it recommended that there should be a requirement for all IFC clients to create a means of funding remedy should it be required. These could be in the form of insurance, performance bonds, or contingency reserves which can be accessed or triggered where needed. And secondly, it recommended that the Board should agree to the principle that where IFC/MIGA itself has contributed to harm, it should be required to also contribute to remedy, including in the form of financial compensation where needed. This could be made possible through the establishment of a remedy fund to meet these commitments.

Relations between CAO and IFC Management
Lastly, the review emphasized the importance of ensuring good relations between the management of IFC/MIGA and its accountability mechanism, the CAO. The review noted that while some level of tension is likely to occur when the CAO investigates compliance of the IFC/MIGA, they found that their disagreements have led to “polarized attitudes and unconstructive interactions”. These disagreements have in some cases impeded the flow of information, delayed processes, undermined potential corrective actions, and limited the utility of some compliance reviews to act as an opportunity to learn from difficult cases. The review, therefore, proposed that current CAO processes (including IFC/MIGA roles and responses) be adjusted to promote a more collaborative relationship. This is a finding that all IFIs and respective IAMs should take note of. Promoting a collaborative relationship which enhances the outcomes of IAM processes, while still maintaining the IAMs independence and objectivity, will facilitate greater access to remedy for affected people.

IRM’s Learning and Dialogue Forum
In order to share these lessons both within the GCF and IRM, the IRM hosted an inreach event on 13 October 2020 where Professor Arntraud Hartmann, one of the external reviewers, presented these findings to the GCF Secretariat and independent unit staff. This was followed by a brief commentary by the Head of the IRM, Dr Lalanath de Silva, on the similarities and differences between the two institutions, and what we as the GCF and IRM may learn from these findings. The virtual event was attended by approximately 40 staff, many of whom contributed to the debate with interesting questions and insights.

This review has been extremely significant for the accountability world in its scope and depth. Here at the IRM we hope that these findings will have positive consequences across IAMs and IFIs, including within our own institution. The IFC and CAO are forerunners in the development finance accountability space, with a wealth of data and experience. It is essential that we foster dialogue and learning within and between institutions, to accelerate our growth and effectiveness.
 
Article prepared by Katrina Lehmann-Grube and Christine Reddell