От предложений до жалоб - мониторинг на основе широкого участия имеет важное значение

В начале 2000-х годов члены местных фермерских общин в Кахамарке, Перу, подняли тревогу по поводу расположенного неподалеку золотого рудника Yanacocha. Заявители утверждали, что в результате работы золотодобывающего предприятия здоровье и средства к существованию местных жителей сильно пострадали из-за загрязнения воды. Они даже стали жертвами разлива ртути из грузовика, связанного с рудником, на близлежащем шоссе протяженностью 40 км. Международная финансовая корпорация (IFC) участвовала в финансировании проекта с момента его создания в 1993 году, предоставляя различные кредиты на расширение карьера, а также владея 5% акций рудника. 

Несколько жалоб членов общины, касающихся качества воды и разлива ртути, были получены омбудсменом - советником по соответствию (CAO), который является механизмом подотчетности МФК. Члены общины испытывали общее недоверие к проекту и неверие в обещания, данные компанией, а также серьезные опасения за свое здоровье и безопасность. [1] Для решения проблем общины CAO инициировал диалог между золотодобывающей компанией Yanacocha и местным населением, создав Mesa de Dialogo y Consenso с участием представителей общины, горнодобывающей компании, ОГО, правительства и других заинтересованных сторон. Одним из ключевых результатов этого диалога стало введение программы мониторинга качества и количества воды на основе широкого участия, направленной на восстановление доверия и конструктивное вовлечение сообщества.

Что такое партисипативный мониторинг и оценка?

Если традиционный мониторинг и оценка проводятся компанией или организацией, финансирующей или реализующей проект, то мониторинг на основе широкого участия - это совместная работа компании и других заинтересованных сторон. Как и любой другой мониторинг, мониторинг и оценка на основе широкого участия также включает в себя сбор и анализ данных по проекту развития с высоким воздействием и распространение результатов этого проекта. В нем могут принимать участие заинтересованные стороны из различных затронутых сообществ, гражданского общества, правительства, международных финансовых институтов, оппозиционных групп и представителей организаций-исполнителей. Привлечение такого широкого круга заинтересованных сторон позволяет рассмотреть множество точек зрения на протяжении всего процесса. Это отход от традиционных методов, которые используют информативный подход "сверху вниз" и которые часто используются для простого подтверждения ограниченного взгляда на проект с точки зрения компании.

Однако традиционные методы мониторинга и оценки использовались в течение многих лет - почему же вместо них следует использовать партисипативный мониторинг? Ответ прост: люди и сообщества хотят участвовать и иметь право голоса в проектах, которые окажут на них влияние. Проекты развития могут стимулировать экономический рост и создавать позитивные изменения в обществе, но они не лишены социальных и экологических рисков. Когда затрагиваемые лица не вовлечены в процесс, ожидания сообщества относительно выгод и недостатков могут быть неосведомленными или неточными. Когда эти ожидания не оправдываются, это может породить конфликт и недоверие к проекту и его властям, что потенциально снижает выгоду от проекта и наносит ущерб репутации реализующих и финансирующих организаций. Вовлекая в проект целый ряд заинтересованных сторон и их точки зрения, можно добиться большей заинтересованности принимающего сообщества, а также лучше информировать сообщества и управлять их ожиданиями относительно выгод и результатов проекта.

Мероприятия по мониторингу с участием населения должны соответствовать десяти принципам, определенным Консультативным омбудсменом по соответствию (CAO), механизмом подотчетности МФК. Эти принципы включают, среди прочего, (1) демонстрацию обязательств со стороны руководства проекта, (2) уважение различных способов сбора информации и знаний, демонстрируемых членами сообщества, (3) прозрачность программы мониторинга и деятельности проекта, и (4) подотчетность в ответах проекта и исполнителя на проблемы сообщества. [2] Организации, реализующие проект, могут достичь этих целей с помощью ряда различных мероприятий по мониторингу с участием общественности. Члены сообщества могут пройти обучение по сбору данных и наблюдению, чтобы повысить свою осведомленность о потенциальном воздействии проекта, или они могут выступать в качестве сопровождающих наблюдателей реализующей организации. В качестве альтернативы или дополнительно можно сформировать комитет, состоящий из различных заинтересованных сторон, для совместного сбора фактов и использования различных точек зрения, опыта и технических возможностей для обеспечения тщательного мониторинга, который рассматривается как достаточный и успешный всеми сторонами проекта.

Хотя мониторинг на основе широкого участия можно использовать для предотвращения конфликтов, применяя его на этапах разработки и реализации с самого начала проекта, его также можно использовать как средство разрешения конфликта. В случае с золотым рудником Yanacocha конфликт возник, когда местные жители почувствовали, что проект несправедливо на них влияет. Они решили воспользоваться своим правом на обращение в суд и подали жалобу через КоАП. Содействуя диалогу, который привел к учреждению мониторинга на основе широкого участия, КоАП предпринимает шаги по восстановлению отношений между МФК, компанией-исполнителем и общинами, надеясь вызвать доверие и обеспечить справедливое распределение выгод от проекта в будущем и адекватное решение вопросов социального и экологического воздействия.

Однако, несмотря на то, что никогда не поздно внедрить партисипативный мониторинг в деятельность проекта, также никогда не бывает слишком рано. КоАП рекомендует внедрять мониторинг на основе участия как можно раньше в проектном цикле и проводить его на протяжении всего времени, начиная с этапа разработки концепции проекта и заканчивая его закрытием. Участие и хорошая информированность местных сообществ с самого начала проектного цикла снизит вероятность возникновения конфликтов в дальнейшем.

Проблемы, связанные с мониторингом на основе широкого участия

Хотя мониторинг на основе широкого участия является эффективным способом снижения конфликтов и создания доверия, он имеет свои собственные уникальные проблемы, которые могут усложнить процесс, особенно по сравнению с традиционным мониторингом.

Хотя наличие множества точек зрения заинтересованных сторон является сильной стороной, оно может стать и слабой стороной, когда эти точки зрения вступают в конфликт друг с другом без принятия мер по их разрешению. Возможны разногласия по контрольным показателям, исходным данным, методам и определениям успеха, которые отличаются от четких целей традиционного мониторинга и оценки. По этой причине регулярное профессиональное содействие между сторонами может помочь сделать партисипативный мониторинг более значимым и менее проблематичным.

Еще одним осложняющим фактором является технический потенциал участников сообщества. Хотя некоторые из них могут обладать местными знаниями, которые помогают им понять экологические и социальные последствия проекта, другие могут не иметь необходимой подготовки и образования, чтобы внести полноценный вклад и принять конструктивное участие. Отсутствие базовых знаний ограничивает уровень мониторинга, который может быть проведен членами сообщества без дополнительного руководства. Для решения этой проблемы можно организовать обучение силами реализующей организации, но это также сопряжено с целым рядом технических и финансовых проблем.

Партисипативный мониторинг и GCF

Несмотря на огромное количество проблем, с которыми может столкнуться партисипативный мониторинг, преимущества внедрения такой практики с самого начала проектного цикла и использования ее в качестве средства возмещения ущерба, совершенно очевидны. Хотя партисипативный мониторинг уже много лет считается передовой практикой в добывающей промышленности, его можно использовать в рамках любого проекта развития с высоким воздействием. 

Для НМВУи GCF в целом партисипативный мониторинг открывает большие перспективы в плане результатов, которых он может помочь достичь. По состоянию на июнь 2021 года большинство жалоб, полученных НМВУ, касались отсутствия значимых консультаций и свободного, предварительного и осознанного согласия (СПОС). [4] Как и в случае с КоАП и золотым рудником "Янакоча", мониторинг на основе широкого участия является полезным инструментом для механизмов возмещения ущерба и финансирующих организаций, который можно использовать в качестве средства возмещения ущерба пострадавшим сообществам, с которыми не были проведены надлежащие консультации. Это может помочь обеспечить сообществам право голоса в остальной части проектного процесса на всех этапах реализации и мониторинга.

Учитывая, что мониторинг на основе широкого участия упоминается в нескольких программных документах GCF , GCF и его аккредитованные организации (АЭ) могут пожелать изучить возможность мониторинга на основе широкого участия с самых ранних моментов утверждения проекта, возможно, даже на стадии концептуальной записки. Это не только соответствует указаниям КоАП, но и может помочь проектам, финансируемым GCF, лучше соответствовать собственным экологическим и социальным гарантиям GCF. Благодаря участию местного населения, вероятность нарушения Стандартов деятельности снижается, а местные знания могут быть использованы при разработке и реализации проекта.

Фактически, в " Рамках мониторинга и подотчетности для аккредитованных организаций " GCFрекомендуется, чтобы "АЭ включали мониторинг на основе широкого участия... на всех этапах цикла проекта/программы с самого начала". Кроме того, национальному уполномоченному органу по каждому проекту "рекомендуется организовывать ежегодный обзор с участием местных заинтересованных сторон". Однако эти практики являются лишь рекомендациями, а не требованиями, и GCF полагается на модель самоотчета для понимания воздействия проекта после его реализации. Даже в Экологической и социальной политике GCF, хотя и говорится, что все АЭ обязаны "предпринимать все необходимые меры для обеспечения мониторинга с участием заинтересованных сторон", более конкретные или дополнительные указания были бы полезны для всех заинтересованных сторон. Учитывая трудности в разработке и реализации мероприятий по мониторингу с участием заинтересованных сторон, конкретные указания GCF могли бы стимулировать УО к использованию мониторинга с участием заинтересованных сторон. В свою очередь, это могло бы помочь уменьшить количество жалоб на НМВУпо поводу отсутствия значимых консультаций и участия в проектах GCF .

Как показал успех CAO и золотого рудника Yanacocha, партисипативный мониторинг все чаще используется в качестве эффективного средства возмещения ущерба и часто реализуется задолго до подачи жалобы. Изучив этот пример, НМВУбудет изучать полезность партисипативного мониторинга по мере необходимости в процессе рассмотрения жалоб. Партисипативный мониторинг может быть полезным инструментом для смягчения вреда от проектов развития.

 

Статья подготовлена Амандой Биршенк

 

[1] См. " Построение консенсуса: История и уроки Месы диалога и консенсуса CAO-Cajamarca, Перу, CAO.

[2] См. " Партисипативный мониторинг воды: Руководство по предотвращению и управлению конфликтами, ЦАО.

[3] См. " Международные уроки опыта и передовой практики в области партисипативного мониторинга в проектах добывающей промышленности", МФК.

[4] См. Жалобы в проектах по изменению климата: Взгляд на жалобы, связанные с адаптацией и смягчением последствий, НМВУ.